La cessione del credito negli enti locali: una leva di liquidità
Nel comparto degli enti locali, la cessione del credito evidenzia criticità legate principalmente ai tempi di pagamento più che al rischio di insolvenza. In tale contesto, il factoring svolge un ruolo rilevante nel favorire la trasformazione dei crediti in liquidità e nel sostenere la continuità delle filiere. Permangono ampi margini di sviluppo, anche in un’ottica di rafforzamento degli equilibri finanziari territoriali
Estratto del contributo alla ricerca SDA Bocconi “Valore, Competitività e Rischio del Factoring. Il ruolo della regolamentazione”.
Il fenomeno della cessione del credito negli enti locali, e segnatamente nel comparto dei comuni, si concentra nel segmento degli enti affetti da criticità finanziaria, introducendo nell’analisi una torsione patologica che rischia di offuscare le potenzialità più ampie dello strumento. Rispetto ai 7.896 comuni esistenti al 31 dicembre 2024, quelli in crisi conclamata rappresentano una quota contenuta (il 6,1%), che potrebbe avvicinarsi al 12% considerando ulteriori indicatori di tensione (come un Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, FCDE, oltre soglia). In nove casi su dieci, dunque, si è di fronte a soggetti a basso coefficiente di rischio: un comune non può fallire, poiché eroga servizi costituzionalmente protetti, e il vigente tessuto normativo, sostenuto da un’ampia giurisprudenza, rivela una marcata asimmetria a favore del creditore. Il ritardo nei pagamenti non segnala perciò un rischio di credito elevato, ma caratteristiche strutturali della natura pubblicistica dei soggetti.
Tali caratteristiche si annidano nel ciclo passivo della spesa, rallentato da tre fattori: la multifattorialità dei processi dell’ente a competenza generale; l’estrema frammentazione del comparto (il 69,9% dei comuni ha meno di 5.000 abitanti); e la carenza di personale qualificato, ridotto di oltre il 20% e mediamente sempre più anziano. La fase più esposta è la liquidazione, densa di riscontri documentali, tecnici, contabili e fiscali, di difficile digitalizzazione. Una digitalizzazione “di esito” e l’ausilio di strumenti di intelligenza artificiale spiegabili possono rendere visibile e governabile il tempo del procedimento, ma la condizione abilitante resta organizzativa, prima che tecnologica, e passa dunque per la standardizzazione di iter chiari e codificati. Il ciclo può quindi essere reso più dinamico, ma non compresso oltre il limite imposto dall’esigenza di tracciare e controllare l’utilizzo del denaro pubblico.
Sul versante delle crisi conclamate, nel 2024 le procedure attivate si sono ridotte (64, rispetto alle 75 del 2023), pur con un aumento dei dissesti (34, il valore più alto dal 2020, accanto a 30 riequilibri). Lo stock di procedure attive al 31 dicembre 2024 ammonta a 487 (227 dissesti e 260 riequilibri), con una netta concentrazione territoriale: Campania, Calabria e Sicilia assommano il 63,6% delle procedure. Il telaio normativo è il Titolo VIII del TUEL, scomponibile in un braccio preventivo, fondato su parametri deficitari intempestivi (la rilevazione all’anno t-2) e arbitrari nella soglia di attivazione del 50%, e in un braccio correttivo biforcato tra riequilibrio finanziario pluriennale (dal 2012) e dissesto (dal 1989). Proprio la biforcazione costituisce il limite principale, distogliendo gli attori dall’obiettivo del risanamento strutturale: molte procedure di riequilibrio degenerano in dissesto, mentre il dissesto, mutuato dalle procedure concorsuali private, mal si adatta a un soggetto che non può essere cancellato. Si profila quindi la necessità di una procedura unitaria, ispirata alla logica dei “Patti con il Governo”.
L’urgenza della riforma è accentuata dall’evoluzione giurisprudenziale. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 219 del 2022, ha ritenuto legittima la sospensione del diritto di credito a tutela della par condicio, riconoscendo però il diritto alla piena soddisfazione al ritorno in bonis dell’ente e indicando nel legislatore il soggetto chiamato a riequilibrare gli interessi in gioco. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha reso il quadro ancora più stringente, censurando ritardi e mancate esecuzioni e affermando il diritto al pieno ristoro di capitale, interessi e rivalutazione.
È in questo contesto che la cessione del credito acquista valore, consentendo di convertire in cassa l’“effetto coda” dei flussi verso la PA. Nel 2024 i crediti commerciali acquistati verso la PA ammontano complessivamente a 21,69 miliardi di euro (+4,54% su base annua); dei crediti in essere, circa il 78% dello scaduto supera i dodici mesi, identificando dunque una struttura tipicamente long tail. La concentrazione territoriale dello scaduto rilevato è marcata, con Lazio, Sicilia, Calabria e Campania che ne rappresentano il 79,61%, e l’asimmetria degli enti locali è netta: le amministrazioni locali pesano per il 14,75% del totale dei crediti verso la PA ma per il 27,76% dello scaduto, con un’incidenza pressoché doppia. A ciò si aggiunge un quality gap regolamentare: le esposizioni non-performing (NPE) verso la PA pesano per il 21,4%, contro il 2,0% delle imprese private, oltre dieci volte tanto.
Il rischio che compare nei bilanci dei cessionari non è da considerarsi “reale” — i comuni in crisi conclamata restano, come si è visto, casi isolati — bensì costituisce un rischio rappresentato, che dipende dai parametri e dalle regole di classificazione adottati: la definizione di default, il conteggio del past due, la soglia di classificazione a NPE, calibrati sul credito commerciale privato. Ne discende il punto centrale: modificando i parametri si modifica il rischio. Contare lo scaduto a 90 giorni sulla singola fattura, allineare la definizione di default alla reale fenomenologia dei pagamenti pubblici e, sul piano normativo, riequilibrare le posizioni di creditore ed ente con la riforma del Titolo VIII non sono interventi neutri: abbassano il rischio misurato verso il livello effettivo, liberano capitale, evitano errori di classificazione e consentono di prezzare il rischio pubblico in modo aderente alla perdita attesa.
La cessione del credito negli enti locali è connessa in primo luogo al ritardo nei pagamenti, a sua volta determinato dalla struttura del ciclo passivo degli enti di prossimità e dalle difficoltà finanziarie conclamate. È qui che il factoring esprime un valore non solo attuale ma potenziale. Nel solco dei “Patti con il Governo”, l’uso operativo del factoring trasforma la diagnosi preventiva in flussi di cassa, anticipa liquidità alle filiere, compatta i tempi di tesoreria e sostiene il centramento degli obiettivi di tempestività del PNRR (30 giorni, 60 per il SSN), agendo come un moltiplicatore di liquidità per l’economia. In prospettiva, e in particolare nel contesto dei comuni, lo strumento può andare oltre la mera funzione finanziaria: le capacità del factor di analisi del rischio, di profilazione dei soggetti creditori e debitori e di conoscenza degli strumenti di pagamento possono divenire un ausilio alla gestione del credito degli enti di prossimità, contribuendo a un’intercettazione predittiva delle crisi prima che divengano conclamate. La cessione, inoltre, risponde anche all’esigenza del creditore primario di evitare l’eccessiva frammentazione del credito tra una pluralità di enti: in questo il cessionario svolge una funzione di servizio utile all’intero sistema.
