Debiti PA, Strasburgo accelera sui pagamenti degli enti locali
Le recenti sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo rafforzano il principio secondo cui il mancato pagamento dei debiti della Pubblica amministrazione costituisce una violazione dei diritti, anche in caso di enti locali in dissesto. La giurisprudenza di Strasburgo attribuisce allo Stato la responsabilità ultima dell’esecuzione, con rilevanti implicazioni giuridiche, economiche e regolamentari, in particolare per il settore del factoring e per la disciplina prudenziale dei crediti verso la PA
Negli ultimi anni la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) è tornata a occuparsi attivamente dei debiti della Pubblica amministrazione italiana e degli enti locali in dissesto. Già da qualche tempo la Corte ha chiarito che il mancato pagamento dei debiti pubblici non è solo un problema contabile, ma una violazione dei diritti e che l’inerzia nell’esecuzione delle decisioni giudiziarie non è un dettaglio tecnico, ma una violazione del principio del giusto processo e del diritto di proprietà. Nel 2025 il fenomeno ha conosciuto un’accelerazione con numerose sentenze che hanno condannato lo Stato italiano a garantire il pagamento dei crediti vantati da imprese e intermediari, anche quando il debitore originario è un ente locale fallito o in dissesto. Una giurisprudenza che si innesta su principi consolidati e che oggi impone riflessioni non solo giuridiche, ma anche economiche e regolamentari.
C’è un punto che le sentenze recenti della CEDU hanno espressamente evidenziato: se un ente locale è in dissesto e non paga, la responsabilità ultima ricade sullo Stato. Non è un tecnicismo ma la traduzione operativa di due principi cardine — giusto processo e tutela della proprietà — che Strasburgo ha consolidato da più di un decennio, a partire dal caso DeLuca avviato nel 2004 e chiuso con sentenza del 24 settembre 2013, e oggi applica con sistematicità ai crediti ceduti ai factor.
Il caso recente più emblematico è quello Banca Sistema c. Italia: la sentenza del 16 gennaio 2025 impone allo Stato di garantire in tre mesi l’esecuzione delle decisioni interne rimaste lettera morta contro il Comune di Catania in dissesto, con interessi pari al tasso di riferimento BCE + 3 p.p. in caso di ritardo.
Nel dettaglio, la CEDU ha accertato la violazione dell’art. 6 §1 e dell’art. 1 Prot. n. 1, rilevando che le autorità italiane non hanno dispiegato tutti gli sforzi necessari per rendere effettive le sentenze interne favorevoli alla banca su crediti ceduti vantati verso il Comune di Catania in dissesto e ne ha disposto pertanto l’esecuzione entro tre mesi, con il pagamento delle somme e degli interessi BCE +3 p.p.
A valle della pressione giudiziaria e delle prime misure governative, grazie a un’intesa con il medesimo ente uscito dal dissesto, è arrivato l’incasso di 103 milioni di euro tra capitale, interessi e imposte con effetto visibile sui ratio patrimoniali della banca, come annunciato dalla Banca stessa con il comunicato del 14 novembre 2025.
Non è un caso isolato quello di Banca Sistema. Il 28 maggio 2025 una nuova sentenza CEDU ha confermato la stessa architettura: ancora mancata esecuzione di decisioni interne su crediti ceduti vantati verso enti locali in dissesto (fra cui il Comune di Montecorvino Pugliano), ostacoli oggettivi all’esecuzione forzata derivanti dal diritto interno (d.lgs. 267/2000, l. 140/2004) e la stessa ricetta di rimedi (soglia dei tre mesi e interessi BCE +3 pp).
La giurisprudenza attuale si innesta sul precedente cardine De Luca v. Italia (Seconda Sezione, 24 settembre 2013, ric. n. 43870/04), che ha fissato cinque capisaldi oggi ripetuti nelle cause sul dissesto degli enti locali:
- L’esecuzione è parte integrante del “giusto processo” (art. 6 §1 CEDU): il diritto non si esaurisce nella decisione; lo Stato deve assicurare che il titolo sia eseguito integralmente e in tempo.
- Protezione della proprietà (art. 1 Protocollo n. 1): l’assenza o il ritardo nel pagamento di un credito certo e giudizialmente accertato integra una lesione non giustificata del diritto di proprietà se priva di ragionevole bilanciamento.
- Responsabilità statale anche per enti locali in dissesto: ostacoli o moratorie dell’ordinamento interno non possono svuotare l’efficacia dei titoli: lo Stato centrale risponde dell’inadempimento della decisione esecutiva da parte dell’ente locale.
- Regola degli interessi di mora: in caso di ritardo oltre il termine ordinato dalla Corte, si applica l’interesse semplice al tasso delle operazioni di rifinanziamento marginale BCE + 3 punti percentuali (il passaggio è esplicito nei §§ sull’equa soddisfazione).
- Chiarezza sui rimedi: la Corte può non esaminare ulteriori doglianze (es. art. 13) quando le violazioni di art. 6 §1 e Protocollo n. 1 e i rimedi patrimoniali bastano a ristabilire il diritto, disponendo anche termini e importi (nel caso De Luca, somme per danno e spese) con la medesima clausola BCE +3 p.p..
Alla situazione è seguita una risposta (parziale) del Governo: un decreto mirato e un “fondo sentenze”.
Per far fronte agli obblighi derivanti dalle pronunce, l’Esecutivo ha varato il DL 156/2025, che consente al Ministero dell’Interno di erogare contributi fino a 40 milioni a favore dei comuni capoluogo di città metropolitana condannati per inadempimenti di pagamento in sede CEDU; è la leva che, insieme all’azione giudiziaria, ha consentito lo sblocco nel caso Catania–Banca Sistema. Parallelamente, la manovra introduce un “fondo sentenze” da 2 miliardi per fronteggiare gli impatti finanziari di decisioni nazionali ed europee, con prospettiva di strutturalità oltre il 2026.
Due mosse utili, ma non sufficienti. In Italia i comuni in dissesto sono 105 e non tutti rientrano nel cono di luce del decreto; numerosi enti e società partecipate (ex gestioni dei rifiuti, consorzi idrici e di bonifica) non sono coperti, pur essendo potenziali destinatari del principio CEDU secondo cui la responsabilità ultima ricade sullo Stato. Sarebbe pertanto opportuno valutare un ampliamento del raggio d’azione del DL.
In controluce, si muove anche il fronte parlamentare: un’interrogazione a risposta scritta al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro dell’economia e delle finanze, al Ministro dell’interno – il cui iter è ancora in corso – chiede maggiore trasparenza nei bilanci comunali e accountability per prevenire nuovi dissesti, segno che la questione sta passando dal tribunale alla politica. Per evitare una catena di condanne (e relativi interessi) la partita si gioca sui conti in ordine, sulle informazioni tempestive ai creditori e su procedure di risanamento compatibili con il diritto all’esecuzione sancito dalla CEDU.
La linea di Strasburgo ha impatti significativi anche per il settore del factoring (a patto che le procedure interne e la documentazione a supporto della cessione siano adeguate).
Le sentenze CEDU migliorano l’esigibilità e la prevedibilità dei flussi di recupero per i cessionari (i factor): la conferma del principio per cui l’esecuzione delle decisioni è parte del giusto processo e la previsione degli interessi BCE +3 p.p. in caso di ritardi oltre i tre mesi rafforzano la posizione negoziale dei cessionari (i factor) e riducono l’incertezza dei tempi.
Ma la condizione abilitante resta nazionale. Se mancano coperture e procedure di erogazione, il beneficio può attenuarsi: il rischio è che gli interessi di mora continuino a maturare a carico dello Stato mentre i creditori restano in attesa. Per questo, oltre alla spinta delle aule di giustizia, peseranno l’ampiezza e la rapidità del futuro fondo sentenze, nonché un intervento normativo che allinei le procedure di dissesto agli obblighi convenzionali.
Da questo scenario discende una necessaria considerazione per il settore che merita attenzione: se per i dissesti degli enti locali paga lo Stato, il rischio effettivo sulle esposizioni di factoring verso la PA è, in realtà, ancora più contenuto rispetto al rischio connesso alle cessioni di crediti commerciali vantati verso imprese che già esprimono, dati alla mano, un livello di rischio inferiore del rischio tipico delle esposizioni finanziarie tradizionali.
La regolamentazione prudenziale deve riflettere questa differenza.
È quello che da tempo sostiene l’industria del factoring, per il tramite delle Associazioni di categoria sia a livello nazionale che europeo, chiedendo aggiustamenti della normativa coerenti con le dinamiche dei crediti commerciali sottostanti allo strumento e con le specificità delle operazioni di smobilizzo.
Le proposte del settore sono orientate nella direzione di perseguire un trattamento prudenziale proporzionato, con requisiti patrimoniali calibrati sul rischio effettivo delle operazioni di factoring e un approccio a livello di singola facility, e una declinazione mirata della definizione armonizzata di default, che valorizzi le differenze fra ritardi di pagamento di esposizioni finanziarie e ritardi nei pagamenti della PA che hanno spesso cause diverse dall’insolvenza e che in ogni caso difficilmente generano perdite.
Serve quindi una regolamentazione che segue e non ostacoli l’economia reale. La serie di sentenze CEDU sta già lavorando in questa direzione: ristabilire diritto ed equità quando le regole interne — dissesto, moratorie, gerarchie di pagamento — bloccano l’esecuzione di titoli certi, liquidi ed esigibili. Ed anche la politica ha iniziato a muoversi con il decreto mirato e il fondo dedicato.
Per il factoring — ma soprattutto per le PMI che smobilizzano crediti e per i fornitori della PA — è il momento di completare il quadro con una regolamentazione proporzionata e una definizione di default aderente alla realtà dei crediti commerciali e, nel caso della PA, delle regole speciali del comparto. Non è una battaglia di settore ma una leva per la competitività e la resilienza del sistema produttivo italiano. Con una regolamentazione più coerente con il rischio e semplificata, si liberano risorse che le imprese possono utilizzare per investimenti e occupazione.
